von Simon Eck

Der öffentliche Personennahverkehr bildet für Deutschland eine unverzichtbare Grundlage der Mobilität. Er stellt sicher, dass Menschen unabhängig von Einkommen, Alter oder körperlichen Einschränkungen zentrale Angebote wie Arbeit, Bildung, Versorgung und medizinische Betreuung erreichen können. Für viele Gruppen ist er damit die einzige verlässliche Mobilitätsoption. Gleichzeitig trägt der ÖPNV erheblich zur volkswirtschaftlichen Wertschöpfung bei und ist ein zentraler Baustein einer umwelt- und klimafreundlichen Verkehrspolitik. Der politische Anspruch, den ÖPNV zu erhalten und auszubauen, ist hoch. Doch die Realität steht in großem Gegensatz dazu. Insbesondere im straßengebundenen Personennahverkehr (ÖSPV) stehen die Kommunen am Rande ihrer Finanzierungsfähigkeit. Dies betrifft nicht nur den Angebotsausbau, sondern bereits die Sicherung des bestehenden Betriebs. Die kommunalen Haushalte weisen erheblichen Finanzierungslücken auf [1], was bereits jetzt zu Abbestellungen und Kürzungen im Angebot führt.

Die politischen Diskussionen im Bereich des öffentlichen Verkehrs drehen sich aktuell hauptsächlich um die Sicherung des Deutschlandtickets, den SPNV und die Trassenpreisförderung sowie um das Sondervermögen für Ausbau und Erneuerung der Infrastruktur. Auf dem ÖSPV-Betrieb liegt dabei auf Bundes- und je nach Bundesland auch and Landesebene kein spezieller Fokus. Ein leistungsfähiger ÖPNV funktioniert allerdings nur als Gesamtsystem aus Schiene und Straße. Ein stabiler ÖSPV ist Voraussetzung, damit SPNV-Angebote flächig wirken. Durch die Inflation und steigende Personal- und Energiekosten sind die Defizite zudem enorm angestiegen und die Höhe der bestehenden Mittel ist unzureichend. Zugleich erfolgen Mittelbereitstellung und -verteilung über intransparente Strukturen, sind teilweise nicht dynamisiert und nicht eindeutig geregelt, was die Planungsunsicherheit erhöht.

In den vergangenen Monaten wurden einige Studien und Gutachten veröffentlicht, die die Finanzierung des ÖPNV beleuchten und auf den Anstieg der Defizite (bei geplantem Angebotsausbau) aufmerksam machen, Bedarfe prognostizieren und Lösungsideen für die Zukunft nennen [2][3][4]. Gemeinsam ist ihnen, dass der Anstieg erheblich sein wird – im gesamten deutschen Raum mehrere Milliarden jährlich. Nicht ausreichend berücksichtigt wird, dass die Kommunen bereits jetzt an ihre Grenzen stoßen und nicht von Angebotsausbau, sondern von Kürzungen und Abbestellungen die Rede ist. Es bedarf kurzfristig wirksamer Lösungen, bei denen Bund und Länder stärker die Verantwortung übernehmen und einen höheren finanziellen Beitrag leisten müssen.

Das aktuelle System ist nicht zukunftsfähig

Die aktuelle Finanzierungsstruktur des ÖPNV basiert im Wesentlichen auf drei Säulen:

1. Nutzendenfinanzierung
2. öffentliche Mittel von Bund und Ländern und
3. der kommunale Ausgleich.

Das System ist jedoch in Teilen intransparent, uneinheitlich, dysfunktional und nicht planbar. Alle drei Säulen stoßen bei der Finanzierung des ÖSPV an ihre Grenzen.

Säule 1: Nutzendenfinanzierung

Die Finanzierung durch Ticketverkäufe hat über lange Zeit bis zu 80 % der Kosten getragen, verliert aber deutlich an Tragfähigkeit. Die Nachfrage entwickelt sich nur moderat, während die Betriebskosten kontinuierlich steigen. Zusätzlich sorgt das Deutschlandticket für eine Deckelung der Einnahmen, da sich höherpreisige Abos für die Nutzenden nicht mehr lohnen. Eine Erhöhung des Ticketpreises kann die Kostenentwicklung auf lokaler Ebene nicht auffangen. Langfristig wird der Kostendeckungsgrad durch Ticketverkäufe bei allen Kommunen deutlich unter 50 % liegen. Auf den Bund gerechnet liegt er laut VDV aktuell bei 33 % [2].

Säule 2: Öffentliche Mittel von Bund und Ländern

In der zweiten Säule (öffentliche Mittel) haben die Gesamtsummen durch die Einführung des Deutschlandtickets zugenommen. Bund und Länder zahlen deutlich mehr – im Kern handelt es sich jedoch um Ausgleichszahlungen für entgangene Fahrgeldeinnahmen. Dadurch steht den Aufgabenträgern und Verkehrsunternehmen im Endeffekt nicht mehr Geld zur Verfügung. Die Mittelbereitstellung ist dabei geprägt von politischen Debatten und Verhandlungen. Diese nehmen viel Zeit und Aufwand in Anspruch, müssen alle paar Jahre neu geführt werden und die Mittelhöhe entwickelt sich nicht automatisch mit den Kosten fort, was eine langfristige Planung und Sicherung verhindert. Außerdem erfolgt die Mittelverteilung häufig nach schwer nachvollziehbaren und unübersichtlichen Mechanismen über eine Reihe mehr oder weniger großer Finanzströme über verschiedene Ressorts hinweg (sogenannte „Spaghetti-Finanzierung“).

Je nach Bundesland laufen Förder- bzw. Ausgleichsmittel über die jeweiligen Ministerien für Verkehr, Finanzen, Bildung (Ausgleich für Ausbildungsverkehr) und Soziales (Ausgleich für die Beförderung von Menschen mit Schwerbehinderung). Auf Bundesebene besteht keine umfängliche Übersicht, in welcher Höhe der öffentliche Verkehr finanziert wird [5]. Ein Problem für den ÖSPV ist zudem, dass es keinen dedizierten Finanzierungstopf für seine Zwecke gibt. Das GVFG ist für Investitionsvorhaben bestimmt und die Regionalisierungsmittel sollen hauptsächlich für den SPNV genutzt werden. Die Förderung und der Erhalt des ÖSPV-Betriebs werden auf Bundesebene kaum berücksichtigt.

Auf Landesebene ist keine einheitliche Bewertung möglich, da jedes Land ein eigenes Nahverkehrsgesetz mit eigenen Regelungen vorweist. Es bestehen zum Teil erhebliche Unterschiede hinsichtlich der finanziellen Ausstattung, der rechtlichen Rahmenbedingungen und der Transparenz der Mittelverteilung. In vielen Ländern beschränkt sich die Finanzierung weitgehend auf die Weiterleitung der Bundesmittel und der Einsatz von Landesmitteln ist begrenzt. Eine Dynamisierung der Zuschüsse ist zumeist nicht vorgesehen, sodass Kostensteigerungen zu strukturellen Finanzierungslücken führen. In dieser zweiten Säule besteht sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene somit großes Potenzial an Vereinfachung, Verschlankung und Erhöhung der bereitgestellten Mittel für den ÖSPV.

Säule 3: Kommunale Haushaltsmittel

Durch die sinkenden Einnahmen aus Ticketverkäufen und einer nicht wesentlichen Steigerung der Zuschüsse durch Bund und Länder wächst der Beitrag, den die Kommunen zu leisten haben, kontinuierlich an – bei gleichzeitig sinkenden Spielräumen. Querverbundlösungen, bei denen Gewinne aus dem Energiesektor den Verkehr mitfinanzieren, verlieren – wo eingesetzt – zunehmend an Bedeutung, da die Mittel an anderen Stellen benötigt werden. Ebenso steigen die Haushaltsbelastungen durch weitere Aufgaben der Kommunen an. Die Kommunen kommen somit an die Grenzen ihrer Finanzierungsfähigkeiten, weshalb auch Ideen für zukünftige Verkehrslösungen und Modernisierungen scheitern. Möglichkeiten der Nutznießerfinanzierung könnten weitere Mittel einbringen, setzen aber zum Teil rechtliche Anpassungen voraus. Diese Anpassungen des fehlenden Rechtsrahmens können, wie in Baden-Württemberg gesehen, aufgrund langsamer Prozesse sehr viel Zeit in Anspruch nehmen. Die Instrumente der Nutznießerfinanzierung werden außerdem aufgrund des enorm gestiegenen Finanzierungsbedarfs voraussichtlich nur als Ergänzung dienen. Sie werden die Problematik nicht allein lösen können.

Eine zukunftsfähige Finanzierung braucht neue Anreize und eine massive Vereinfachung der Instrumente

Für den Erhalt und Ausbau des ÖPNV braucht es eine grundlegende Änderung im Finanzierungssystem. Dieses sollte zukunftsfähig, gerecht, entbürokratisierend und anreizorientiert sein. Es müssen zudem alle politischen Ebenen in die Verantwortung mit einbezogen werden. Fokus sollte hierbei auch speziell auf den durch den ÖSPV-Betrieb entstandenen Defiziten liegen, da andernfalls in kürzester Zeit weitere Abbestellungen einsetzen werden. Ziel ist es, die Bestandsverkehre zu sichern und den Angebotsausbau langfristig zu ermöglichen. Um das Angebot flächendeckend abzusichern, müssen Bund und Länder zusätzliche Mittel für alle Städte und Landkreise bereitstellen. Durch eine substanzielle Vereinfachung durch wenige, klar definierte Steuerungsgrößen soll die Komplexität reduziert werden. In diesem Zusammenhang sollte die umfangreiche Administration der zahlreichen heterogenen Förderprogramme abgebaut werden.  Aus unserer Sicht sollte die Angebotsausgestaltung nicht vorgeschrieben werden, um lokal passgenaue Lösungen zu ermöglichen. Gleichzeitig sollte ein Ausbau belohnt werden. Die genaue Ausgestaltung dieser Anforderungen sollte zeitnah umgesetzt werden und liegt in der Hand der Länder und des Bundes. Für sie ist es zentrale Aufgabe, die gesellschaftliche Teilhabe und Mobilität weiterhin allen Menschen zu ermöglichen.

Einfluss der Klimaziele

Ein weiterer Grund für die Beteiligung von Bund und Ländern sind die Ziele im Klimaschutz, speziell im Mobilitätssektor mit Blick auf die Dekarbonisierung. Neben nationalen Klimazielen erhöht die EU‑Regulierung den Handlungsdruck: Bei Verfehlung der ESR-Vorgaben können erhebliche Kosten durch den Zukauf von Emissionsrechten entstehen. Analysen beziffern die potenziellen Zahlungen im zweistelligen Milliardenbereich [6]. Parallel startet ab 2028 das EU‑ETS2, durch das auch Gebäude und der Straßenverkehr in den Emissionshandel aufgenommen werden. Eine Reduktion von CO2-Emissionen ist unter anderem durch eine Verlagerung in den öffentlichen Verkehr möglich. Dafür ist ein ausgebauter und gut laufender ÖSPV Voraussetzung, der dementsprechend finanziert werden muss. Die lokale Ebene ist dabei an ihre Grenzen gekommen. Zugleich trägt sie die Verantwortung, ihre verfügbaren Mittel so effizient wie möglich einzusetzen.

Eine nachhaltige Lösung ist nur möglich, wenn jede Ebene ihren Betrag leistet. Dafür muss aber auch das System angepasst werden.

Ein neues System der ÖSPV-Finanzierung: Eine Sammlung an Gestaltungsmöglichkeiten

Die Notwendigkeit eines neuen Finanzierungssystems ist unbestritten. Die Höhe des Finanzierungsbedarfs ist nicht exakt prognostizierbar, liegt aber in allen Szenarien in Milliardenhöhe. Diskussionen über detaillierte Bedarfshöhen sollten daher nicht den Fortschritt verzögern.

Für die Umsetzung einer neuen Systematik gibt es verschiedene Ansätze. Aus unserer Sicht muss eine Vereinfachung und Verschlankung des Systems erfolgen. Eine von der Gewerkschaft Verdi und dem Bündnis Klima-Allianz Deutschland veröffentlichte Studie kommt mit der Bezeichnung einer „Cannelloni-Finanzierung“ und dem Gedanken einer Bündelung von Finanzierungsströmen unseren Vorstellungen der Vereinfachung am nächsten[3]. Allerdings schlägt diese wie auch weitere Studien vor, die Finanzierung im Rahmen eines Deutschlandangebots an einen Angebotsstandard zu knüpfen, der für verschiedene Raumtypen unterschiedlich definiert und finanziert wird[2]. Der Ansatz erscheint konzeptionell plausibel, stellt aber aus unserer Sicht große Herausforderungen in der Umsetzung dar. Aus unserer Erfahrung wird die Festlegung eines einheitlichen Angebotsstandards mit sehr viel Zeit-, Koordinierungs-, Verwaltungs- und Verhandlungsaufwand einherkommen – ohne Gewissheit, dass am Ende tatsächlich eine Umsetzung aus den Diskussionen entspringt. Das wirkt einer von den Kommunen dringend benötigten schnellen Lösung klar entgegen.

Eine vierte Säule der Finanzierung

Aus unserer Sicht ist die Bildung einer vierten Säule notwendig, die die bestehende Systematik gezielt ergänzen soll. Die Kernelemente dieser neuen Finanzierungssäule sind gesetzlich geregelte und dynamisierte Regelfinanzierungsbeiträge. Diese sollen zweckgebunden für den ÖSPV-Betrieb Mittel bereitstellen und somit für Verlässlichkeit und Planbarkeit sorgen. Die Mittelvergabe und -verteilung soll transparent und nachvollziehbar erfolgen, sodass es zu keiner Benachteiligung von einzelnen Kommunen kommt. Die Mittel werden anteilig von Bund und Ländern bereitgestellt.

Als Ausgangspunkt dient ein definiertes Finanzierungsniveau, das weiterhin nach der bestehenden Systematik finanziert wird. Zusätzliche Bedarfe oberhalb dieses Niveaus sollen künftig über die neue Säule getragen werden. Grundlage für die Bemessung sind reale Defizitentwicklungen innerhalb klar festgelegter Grenzen. Gleichzeitig müssen Kommunen die Zuschussbedarfe in einem angemessenen Rahmen halten. Effizienzgewinne, Anreize sowie die Entwicklung von Auslastung und Nachfrage sind dabei zu berücksichtigen. Bund und Länder müssen die genaue Ausgestaltung gemeinsam entwickeln.

Die Kommunen haben ebenfalls sicherzustellen, dass anteilig weitere Haushaltsmittel für Angebotsausbau und Betriebsdefizite der Bestandsverkehre bereitgestellt werden. Die Einbeziehung von Nutznießern in die Finanzierung kann als ergänzendes Element der neuen Finanzierungssäule zur Entlastung beitragen. Dafür müssen jedoch meist die rechtlichen Grundlagen geschaffen werden. Die Kommunen können dann in Eigenverantwortung die zur Verfügung stehenden Instrumente nach ihrem jeweiligen Ermessen einsetzen und somit ihre Finanzierungssituation mitgestalten und ihre Haushalte entlasten.

Was ist zu tun?

Ein zukunftsfähiges Finanzierungssystem für den ÖSPV erfordert die Etablierung einer vierten Säule mit wesentlichem Anteil durch die öffentliche Hand. Eine Verknüpfung an einen Angebotsstandard ist mit Blick auf die aktuelle Situation nicht zielführend. Stattdessen braucht es eine zielgerichtete, pragmatische Umsetzung und Bereitstellung von Finanzierungsmitteln zweckgebunden für den ÖSPV.

Deshalb sollte die Diskussion zeitnah in Bund und Ländern verankert und dort aktiv vorangetrieben werden. Es braucht eine Stabilisierung der Finanzierung des ÖSPV-Betriebs, um weitere Abbestellungen zu verhindern. Die zersplitterten Finanzierungswege müssen vereinfacht, gebündelt und dynamisiert werden, damit Kommunen wieder planungssicher handeln können. Und es bedarf eine langfristige, transparente Regelfinanzierung für den ÖSPV-Betrieb, die Kostenentwicklungen abbildet und zugleich Effizienz sowie Angebotsverbesserungen belohnt.

Die Weiterentwicklung des bestehenden Systems und die Sicherung des ÖSPV-Betriebs kann nur gelingen, wenn Bund, Länder und Kommunen ein gemeinsames Problemverständnis entwickeln, Verantwortung übernehmen und tragfähige Lösungen umsetzen. Gerade in der Übergangsphase hin zu neuen Finanzierungs- und Steuerungsstrukturen sind pragmatische, kurzfristig umsetzbare Ansätze entscheidend. Sie schaffen Planungssicherheit, berücksichtigen bestehende Strukturen und ebnen den Weg zu einer langfristig stabilen Finanzierung.

mobilité unterstützt Städte, Kommunen und Länder sowie Aufgabenträger und Verkehrsverbünde bei der Analyse der Finanzierungsstrukturen, der Identifikation zentraler Herausforderungen und der Entwicklung konkreter Handlungsoptionen unterstützen. Auf dieser Grundlage begleiten wir die Implementierung umsetzungsnaher Übergangsmodelle, die Koordination zwischen Akteuren verschiedener Ebenen sowie die Gestaltung zukunftsfähiger Finanzierungs- und Steuerungslogiken.

Sie stehen vor der Herausforderung, die Finanzierung Ihres ÖPNV langfristig tragfähig aufzustellen oder neue Finanzierungsinstrumente zu erschließen? Kontaktieren Sie uns – wir schaffen gemeinsam die Grundlage für einen finanziell stabilen, leistungsfähigen und zukunftssicheren ÖPNV.

In Kürze werden wir einen Folgeartikel zu diesem Thema veröffentlichen, der konkrete Handlungsempfehlungen, Best-Practice-Beispiele und erste Ergebnisse unseres Engagements zur Bildung landesweiter Finanzierungsinitiativen zur Sicherung des ÖSPV enthält.

[1] Kommunaler Finanzreport 2025, Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Prof. Dr. Ronny Freier, Technische Hochschule Wildau; Prof. Dr. René Geißler, Technische Hochschule Wildau; et al.; 30.07.2025

[2] Das Deutschlandangebot, Gutachten über die Finanzierung der Leistungskosten im deutschen ÖPNV 2024–2040, Verband Deutscher Verkehrsunternehmen e. V. (VDV), August 2025

[3] Starker ÖPNV durch nachhaltige Finanzierung und effiziente Strukturen, Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft (ver.di), KCW GmbH, September 2025

[4] Luftreinhaltung und Klimaschutz durch Stärkung des ÖPNV: Finanzierungsgrundlagen erweitern und verstetigen, Umweltbundesamt, Axel Stein, Dennis Günthel, René Naumann, Simon Hänel, Stephan Uller KCW GmbH, Berlin Heike Gading, Jantje Struß, Dennis Steinke BBG und Partner, Bremen, September 2025

[5] Bericht nach § 99 BHO über den Einsatz von Bundesmitteln für den Öffentlichen Personennahverkehr, Bundesrechnungshof, 08. Februar 2022

[6] Agora Energiewende (2025): Factsheet EU-Klimaziele – Eine Einordnung zur europäischen Klimaschutzverordnung

02. März 2026